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闕福生
2025-12-17 15:30
近日，證監(jiān)會發(fā)布《證券期貨市場監(jiān)督管理措施實施辦法（征求意見稿）》并公開征求意見，筆者就此提出拙見。
《意見稿》對監(jiān)督管理措施進行了定義，是指證監(jiān)會及其派出機構為了保護公共利益、防范市場風險、維護市場秩序，依法對當事人采取的及時矯正措施。監(jiān)管措施包括“責令改正；責令處分有關人員；認定為不適當人選”等15種。
與此相對應還有行政處罰的概念，《證券法》第十三章“法律責任”規(guī)定的行政處罰，主要包括警告、罰款、沒收違法所得、沒收業(yè)務收入、暫?；虺蜂N業(yè)務許可等。另外，“證券市場禁入”的懲戒措施，有人認為也可納入廣義的行政處罰范疇。
綜合來看，行政處罰的核心是“懲戒”，是對已然發(fā)生的、具有社會危害性的違法行為進行的事后制裁，強調(diào)過罰相當，程序要求極為嚴格。而監(jiān)管措施的核心是“矯正”與“防范”，它更側(cè)重于事中甚至事前干預，其觸發(fā)條件未必是需要行政處罰的嚴重違法行為，也可能是公司治理不健全、內(nèi)控不完善、風險控制指標不合規(guī)等“風險隱患”。其目的是在風險萌芽或違規(guī)行為初期“吹哨報警”，防止其積小成大，最終演變成無法收拾的局面，從而實現(xiàn)對公共利益和市場秩序的“前端保護”。根據(jù)此前監(jiān)管實踐以及《意見稿》，證券監(jiān)管部門在對市場主體涉嫌違法行為立案之前，是可以采取監(jiān)管措施的。
細察《意見稿》監(jiān)管措施清單，“責令處分有關人員”“認定為不適當人選”“限制自有資金調(diào)撥”等監(jiān)管措施，不僅具備事前防范的矯正功能，更蘊含著強烈的事后懲戒色彩。例如，將一名失職高管“認定為不適當人選”，直接終結(jié)其職業(yè)生涯一段時期，其對于個人的威懾力，可能遠超一筆針對公司的罰款。這些措施精準打擊關鍵責任人，直擊問題要害，堪稱“點穴式”監(jiān)管，是對行政處罰的有效補充。
正因如此，監(jiān)管措施與行政處罰如何銜接配合，也是《意見稿》一個核心議題，其中第二十二條規(guī)定，“違法行為已予立案的，不再對該違法行為采取監(jiān)督管理措施，但為及時防范風險外溢或者保護投資者合法權益，確有必要采取的除外?！边@一規(guī)定，與2008年《試行辦法》第六條行政處罰與監(jiān)管措施可同時實施的表述相比，立場更為審慎。
筆者認為，《意見稿》對立案的違法行為采取監(jiān)管措施設立了門檻，但缺乏明確的量化標準，由此在監(jiān)管實踐中，有的監(jiān)管人員或因擔心程序瑕疵而采取“寧嚴勿寬”的保守策略，立案之后可能束縛采取監(jiān)管措施的手腳，這可能削弱監(jiān)管措施的“及時性”優(yōu)勢，在立案后的漫長調(diào)查期內(nèi)，若因立案而暫停了限制資金調(diào)撥等監(jiān)管措施，恐將導致風險積聚蔓延，錯失最佳處置時機。為更好守住風險底線，筆者建議，監(jiān)管部門在事前事中事后階段，都要高度重視采取監(jiān)管措施的重要性。
具體操作上，首先，對采取“限制資金調(diào)撥”“暫停部分業(yè)務”等風險防控類監(jiān)管措施，可實行“立案不中止”原則，同步嵌入立案調(diào)查流程。其次，建立立案后觸發(fā)監(jiān)管措施的量化標準，將“涉案金額超5000萬元”“影響投資者超萬人”“風險傳導至關聯(lián)機構”等情形明確為“確有必要采取監(jiān)管措施”的硬性指標。最后，立案調(diào)查結(jié)束之后，證券監(jiān)管部門在實施行政處罰的同時，仍然也可采取“責令更換董監(jiān)高”“限制業(yè)務活動”等監(jiān)管措施。
證券監(jiān)管部門在監(jiān)管執(zhí)法中采取監(jiān)管措施，可有效遏制違法主體“邊查邊犯”，對責任主體進行精準打擊，切實保障投資者合法權益，大幅提升執(zhí)法效能。監(jiān)管措施與行政處罰的并行，也是對“嚴監(jiān)嚴管”精神的落實。唯有在監(jiān)管全流程充分使用好監(jiān)管措施這個工具，才能真正實現(xiàn)“防范風險、保護投資者、維護秩序”的監(jiān)管目標，為資本市場高質(zhì)量發(fā)展筑牢制度防線。
本報專欄文章僅代表作者個人觀點，特此說明。
